关于相对贫困县地方政府干预金融市场建设调研报告

2021年中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部、乡村振兴局联合发布的《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》（以下简称《意见》）提出，金融机构要在巩固脱贫攻坚成果的基础上，加大对国家乡村振兴重点帮扶县金融资源的支持，全面推进乡村振兴战略。目前，相对贫困县金融市场主要为当地巩固脱贫攻坚和促进乡村振兴服务，虽然取得了显著成效①，但仍存在金融供给与金融需求双侧抑制、金融生态环境欠佳等客观问题。这些问题导致金融机构通过市场化选择原则将金融业务下沉到相对贫困县的意愿不强。长期来看，这会影响相对贫困县金融市场发展的可持续性。相对贫困县地方政府是促进当地乡村振兴工作的统筹协调者。充分发挥地方政府职能，对金融市场建设进行有效干预，积极调动金融资源，提高资金分配效率，优化当地金融生态环境，解决相对贫困县金融市场发展不平衡和金融体系不健全等问题，能够促进相对贫困县金融市场的持续健康发展。

研究发现，相对贫困县与非贫困县的金融资源分布表现为非均衡性，且不同类型金融机构的普惠金融服务在贫困县和非贫困县显著不同。进一步而言，金融发展对相对贫困县与非贫困县的作用也显著不同。［4］已有研究成果也表明，欠发达地区需要政府和市场的良性联动才能够构建金融扶贫的长效机制。一方面，根据“金融约束论”和“市场增进论”，相对贫困县政府可以通过有效的政府干预解决信息不对称和市场失灵等问题，促进地方金融供给趋向帕累托最优。另一方面，根据新制度经济学和麦金农的金融发展理论，在分税制实施后，相对贫困县地方政府干预金融市场的主动性表现得越来越强。政府干预是金融发展的重要因素，金融市场对政府干预具有内生需求，政府干预通过与市场机制融合，进而提高金融发展水平。然而，政府干预也常常出现“瞄准偏误”问题，从而引发了关于贫困地区政府干预金融市场边界的讨论。尽管已有成果对相对贫困县农村金融市场或金融扶贫效果的相关研究较为丰富，但鲜有对以相对贫困县地方政府干预金融市场为主体的研究，也缺乏对政府干预效果的总结梳理。随着脱贫攻坚战的全面胜利，相对贫困县地方政府干预金融市场的重点从服务全面脱贫攻坚逐步向乡村振兴过渡，政府与市场的二元界限不断受到动态调整，对这一现象的理论探索有待进一步深入。

在实践中，xx自治区实施的金融支持县域经济发展工程是县级政府干预金融市场建设的准自然实验。2016年xx自治区政府发布了《关于金融支持县域经济发展工程试点指导意见的通知》，并于2016年和2018年选定了38个旗县（市、区）作为试点，实施金融支持县域经济发展工程，其中21个为原国家级或自治区级贫困旗县①。本文将以21个旗县作为相对贫困县的代表，系统梳理相对贫困县地方政府干预金融市场建设的现状和具体做法，结合理论与实践，提出相对贫困县地方政府干预金融市场建设过程中存在的主要问题，探索地方政府干预与金融市场良性联动的具体路径，并从多个维度提出相关政策建议，为相对贫困县地方政府干预金融市场建设提供参考依据。

一、样本旗县政府干预金融市场建设的现状

样本旗县普遍存在金融业态不丰富、直接融资占比少的问题。近五年，样本旗县没有新增上市公司，企业融资需求高度依赖间接融资，融资方式较为单一。针对样本地区金融市场发展的薄弱环节，当地政府积极落实中央各部委以及自治区政府出台的各项政策，将传统行政命令或财政直接补贴的干预措施向市场化运作方式调整，从金融机构风险管理角度出发，实现政府与市场良性联动，挖掘间接融资方式的潜能，拓宽多元化融资渠道，优化金融生态环境，积极促进金融市场发展。

自开展金融支持县域经济发展工作以来，截至2022年4月，样本旗县有339家企业在xx自治区股权交易中心②挂牌，助力当地企业与资本市场对接。试点地区金融市场发展较快，金融机构本（外）币各项贷款余额从2016年的1265亿元增至2020年的2011亿元，年均增长率为12．56％，高于xx自治区年均增长率近8个百分点。金融相关率从2016年的1．09提升至2020年的1．97③。根据Ｇｏｌｄｓｍｉｔｈ（1969）［13］对金融相关率的解释，金融相关率的提高表明样本地区金融业服务经济发展的规模大幅提高。（一）充分落实国家政策，完善金融服务体系

样本旗县在脱贫攻坚及后续巩固脱贫攻坚成果阶段充分落实了中央及xx自治区的各项政策，以金融扶贫为抓手，对当地金融市场建设进行有效干预，不断完善当地金融服务体系。

在提高企业直接融资方面，结合中国证监会出台的《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》，样本旗县政府鼓励当地企业与资本市场对接，积极开展重点企业上市孵化与培训，引入域外成熟企业迁址上市，充分发挥金融市场对当地经济发展的带动作用④。在提高银行贷款获得率方面，按照国家开发银行出台的《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，样本旗县政府全部建立风险补偿机制，协助当地金融机构开展扶贫小额信贷业务⑤。结合保监会出台的《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，样本旗县政府协助保险公司开发扶贫类保险，探索设计“保险＋期货”“保险＋期货＋银行”等创新型金融产品①。