关于应急管理信息化体系和运行情况的调研报告

党的二十大发出了全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的伟大号召。市委、市政府坚决贯彻中央部署，以全面建设社会主义现代化大都市为目标导向，聚焦事关我市长远发展的重点领域，组织实施“十项行动”。未来五年，摆在我市应急管理部门面前最大的问题是如何站在新的历史起点，贯彻落实好习近平总书记关于应急管理的重要指示批示精神，在市委、市政府的领导下统筹安全与发展，服务保障“十项行动”。为此，应急管理部门要聚焦体系建设和重点领域，聚焦公共安全“向事前预防转型”的能力生成，聚焦制约职能作用发挥、影响应急事业长远发展的体制性、机制性、保障性难点问题，主动顺应数字化转型趋势，把散落在多元主体内的应急能力串成线、连成片、形成面，加快构建符合现代化大都市治理需要的应急管理体系和运行机制。

一、从信息化视角看现阶段应急管理存在的不足

1.“难统筹”。组建应急管理部门是为了能够更好地统筹各类突发事件的事前预防、事中救援和事后恢复工作，但在实际中，应急管理部门无论手段、效力都缺少“一竿子插到底”的权威力度和全链条盯办以及高频次督办的量化能力。从横向看，应急管理部门肩负“三委三部”办公室统筹责任，由于各行业领域均有主管部门，应急管理部门很难深入行业具体业务中进行安全监管和应急准备。从纵向看，由于应急管理部门不是垂管部门，市区两级应急管理业务还需进一步统一规划、协调发展。

2.“不系统”。应急管理业务多数仍基于改革前原责任部门的流程链条，新的闭环机制尚不完善。行业主管部门接受应急管理部门牵头部署的任务后，在本领域层层分解，最后结果再层层汇总到应急管理部门，业务流程串联多、并联少、决策链长，并且大多数需人工联动，部门横向之间缺少统一工作平台。

3.“缺智慧”。智慧应用模式尚未完全建立，“无事不扰、无处不在”的精准滴灌效果尚未完全建立。“拉网式”检查、“地毯式”排查、全员上岗“热备”等人海战术仍是主要手段，导致基层人员疲劳不堪，管理对象疲于应对，排查出来的安全隐患往往质量不高，现场处置层层核报信息。

上述问题实际上是体系构建、机制运行和数字化转型三个深层次问题在信息化方面的现象层表现。通过深入分析、坚持问题导向，建设符合新时代治理需要的以信息化为特点的现代化应急管理体系呼之欲出，其标志性任务是实现“向事前预防转型”。转变应急管理的事件驱动模式，将“监测预警”嵌入式融合到“应急指挥”业务中，实现关口前移、有的放矢，才能使应急管理工作统筹更加有力，定位更加突出，大安全大应急框架脱虚向实。目前，应紧抓数字政府建设窗口机遇，坚决贯彻落实习近平总书记“以信息化推动应急管理现代化”的重要讲话精神，通过全域感知、数据建模、人工智能等信息化手段，深入思考适应现代化体系特征，符合高质量发展要求的运行模式和实现路径，从理念、原则、目标、路径、方法和要求等各个方面打破原有认知，加速实现应急管理工作目标、流程、成效评价向事前预防转型。

二、“量化+主动”是实现“向事前预防转型”的方法

针对适应现代化体系特征的应急管理模式，市应急管理局提出“一个理念引领，一个模型搭建，一个平台赋能”的方法论。

1.一个理念引领。就是用“量化+主动”的理念来引领应急管理工作。“量化”就是通过确定的数值量化不确定的风险；“主动”就是主动工作到事件发生之前。因为能“量化”所以能“主动”，越是现代化就越要强调关口前移，转变以往只见“救火”风采、不见“防火”价值，被动接报处理的事件驱动模式。

2.一个模型搭建。用一个几何模型高度概括和诠释新的理念，据此搭建应急管理现代化体系。可以用一个正四面体和它的外接球来描述现代化应急管理体系和支撑能力模型。正四面体的4个顶端分别代表四类突发事件：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，分别对应应急管理、公安、卫健三个牵头部门，其中应急管理牵头自然灾害和事故灾难两类突发事件。每一类突发事件都需要从“感、知、行”三个层面形成内生能力开展体系建设，四类突发事件的“感、知、行”可以整合为与四个顶点等距的外接球。“感”是城市感知网络，包括物联感知、视频感知、遥感感知、全民感知；“知”是数据分析研判，“知”的能力和水平对于应急管理现代化尤为重要，要防止“感多知少”“数多无脑”；“行”是要设法创建符合应急改革后的业务闭环和责任链条，并为这个链条搭建信息化的高速通道。

3.一个平台赋能。按照“正四面体模型”，设立统一平台作为现代化应急管理体系和运行机制的智慧载体，在“行”的层面围绕“防、督、处、服”形成应急管理四条新的业务闭环链条。一是防范—核查链条，实现横跨多个职能部门、纵跨多个层级的责任主体开展隐患排查处置的工作平台。将来自于各类举报、物联网报警、视频报警、企业上报、行业和属地专项排查上报信息统一汇聚在一个平台，统一以“处置单”的形式下发各级安委会、减灾委等议事机构的成员单位进行核查反馈、隐患消除、跟踪落实。二是违法—监督链条，实现多个监管部门、多个层级执法主体围绕生产经营单位、防灾减灾主体责任单位违法行为开展执法流程管理的工作平台。各行业领域执法部门信息共享、协同联动，具备规范管理执法流程，采集执法视频，实施专家远程会商指导现场执法的能力。三是事件—处置链条，承载上至国家、下至基层网格，内连各级政府部门、外接社会救援队伍、企业、专家等资源力量开展联动的工作平台。以物资管理、专家管理、队伍管理、勤务管理、预案管理为基础，满足突发事件、防汛抗旱、森林防灭火等专题指挥时通信可达、全程可见、一键调度、协同作战等需要。四是请求—服务链条，围绕应急管理涉及企业和公众的业务，以“一网通办”为基座，寓管理于服务中，开展社会数据采集、风险预警提示，通过将安全评价报告关键数据进行结构化处理，为企业和公众提供更多的到点提醒、风险提醒、救援服务、保险办理、培训服务等优质的增值服务。

特别要强调的是，“行”的四个闭环链条要在“知”的驱动下形成智能化推动能力，基于数据和算法为4个行动链条安装大脑，重点是提供隐患识别和预案演进的驱动能力。其中隐患识别提供类似于大脑感觉区的感知识别能力；预案演进提供类似大脑运动区的行动反射能力。隐患识别第一步按照海恩法则把隐患作为大样本进行规律分析，解决事故样本少和隐患信息碎片化问题；第二步将隐患分类标签，避免隐患信息有聚无类；第三步梳理不同分类隐患与责任部门对应关系，实现智能推送解决隐患对应责任部门激发问题。预案演进第一步将当前预案模板改良为攻略式模板，支持一部预案关联多个情景，遵循“职责清单+场景构建+任务措施”开展预案结构化改良；第二步改进当前预案发布规则，避免法定流程抑制版本演进进度；第三步引入人工智能技术提高版本演进能力，为指挥救援智能推送处置建议。

三、“向事前预防转型”需配套新的运行机制作保障

信息化应用要有配套的机制保障，需建设“市、区两级监测预警指挥中心”，统一负责城市安全监测预警和突发事件的应急指挥工作，形成“大平台+小前端”的扁平架构。

1.以应急指挥为龙头，建设扁平化指挥机制。搭建市、区两级监测预警指挥中心，包括重点行业领域专业分中心。监测预警指挥中心要与同级公安、卫生健康、轨道运营、公交调度、排水调度，以及机场、车站、港口等重要部位的指挥中心或运营管理中心建立“总分式”“扁平化”“点对点”的联动机制，指挥半径到现场、指挥信息能共享，分级分类统筹全市应急救援力量、专家力量、物资资源建设。

2.以分析研判为主导，建立情报指挥行动一体化机制。市、区两级监测预警指挥中心要组建专业分析团队，把当前全市值班值守体系从“值班室”“传达室”升级为“研判室”“作战室”，将“知”的部分做深做实。燃气、危化、住建、交通等重点领域建立类似地震台网监测、气象监测的行业监测中心作为行业分中心，实现综合研判与专业研判能力叠加。

3.以基层网格为依托，建立大平台对小前端的向下赋能机制。按照党建引领要求，有必要将企业集中的园区列入网格体系，将应急管理能力延伸并有机融入基层网格，做到“正四面体模型外接球”中“感”和“行”的全面覆盖，将“知”的能力向广泛的基层网格赋能。按照“量化+主动”的理念，应急管理业务“向事前预防转型”后，“感”不仅体现在对应急管理要素的感知，编织好覆盖全域的感知“一张网”，还要能够对应急工作运行状态进行感知、对管理对象的需求和对城市韧性影响的感知。“知”不仅能对各类灾害进行预测，编制灾害监测预警“一张图”，微观上还要设法实现对行动后果影响的预测和宏观上社会稳定影响的预测。“行”不仅体现在天空地一体的通信保障方面，还要体现在把量化后的预测产品主动输送到“最后一公里”的能力，让管理对象、服务对象、行动对象在每一个环节感受定制化、精准化支撑。“感、知、行”能力建设按照“基础能力在基层、平台能力在中层、高新能力在国家”原则，即基层单位（城区）以终端能力拓展建设为主，市级单位以汇聚、分析、指挥等平台能力建设为主，卫星遥感、长航中继等高新能力以国家建设为主，国家、市区、基层的能力集约在统一的平台上。“感、知、行”内涵拓展与标准提升对我市的应急产业规划、甚至对城市韧性发展都可能产生深刻影响。